宿迁医改:一个超前的开放实验
2005-05-11 19:21:00
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宿迁医改:一个超前的开放实验
(作者:/本刊记者 曹海东)
四年医改之后,宿迁市的卫生总资产比改制前增长了161%,民营卫生资产占全市卫生总资产的60.4%。但是由于利益格局的调整过于剧烈,很多医院在改制后矛盾激化,以至于一些进入的民营资本又退出,被迫实行二次改制


四年过去了,时间可以改变很多东西。
四年前的2000——这个新世纪的元年,江苏宿迁市的所有医院发生了一场大地震,原本的院长,一夜之间变成了光杆司令;原本的职工,一夜之间成为了打工者。
20041116日,当《经济》记者踏上这块土地时,宿迁一切都很平静,出租车司机只是淡淡地说,医院都成私人的了,"没有太大变化,大家还是要看病的。"
宿迁沭阳县中医院董事长魏从明描述宿迁医改的现状:现在宿迁所有的医院已经像一块面团,想揉成什么样子就是什么样子,再也没有"反抗"的脾性了。
江苏省卫生厅办公室主任周传章说,宿迁的拍卖方式只是一种改制的方式,不能代表江苏省的整个方向。
不过,正如南京医科大学医政学院公共事业管理系主任陈家应对《经济》所说的,不管外界怎么议论宿迁的医疗改革,宿迁医改客观上已经形成一个模式,虽然这个模式还有待更长时间的检验。从目前的状况来看,基本达到了当时政府医改的预期。

绕不过产权
关于宿迁市的医疗改革,宿迁市卫生局局长葛志健用了四个多小时向记者进行解释。
宿迁医改酝酿于1999年,开始于2000年,结束于2003年。四年多的时间里,宿迁的医改从上到下都异常"关切",以至于葛志健陷入一种困境——只要医改中出现职工行为过激等问题,就是对改革的一种否定。
"我是小心翼翼地处理各种事情,生怕出现问题,要知道有多少人在看着宿迁!"葛志健说。
在葛志健的口中最多的就是各种数据。"数据是最能说服人的,我们建国五十年来创造的医疗财富怎么与美国相差那么远?"刚刚从美国学习公共卫生体系归来的葛志健在思考这个问题。
数据显示,目前在宿迁市的135个公立医院中,已经有133个完成产权制度的改革,"医疗事业基本实现了民营、股份制,政府资本完全退出!"
葛志健将所有医疗改革的思路概括为:扩大增量、盘活存量。扩大增量就是要招商引医,"现在社会上有那么多资本,怎么就不想想利用呢?我们就是要把在外地就医的这些人再次吸引回来。"
盘活存量是最受争议的。葛坦承医疗服务市场化在当时的确提早了,"到现在,这些都是前沿的话题"。葛称公立医院的拍卖,实质是对劣质医疗资源的市场化改造,"我没有生存下去的机会,而且上面又没有政策,只能够自己想办法。"
2000年在沭阳县选择条件好、中、差各一家乡镇卫生院进行试点。从2001年开始,以净资产转让、无形资产竞拍、股份合作制、兼并托管等方式对全市医院进行了改制,2003年转向"靠大、靠外、靠强"
从沭阳县卫生局副局长倪永艳到宿迁市卫生局局长葛志健,都在强调一点:宿迁的医改是直奔产权而去的,"其他的方式都是绕不过产权的"
但南京医科大学医政学院公共事业管理系主任陈家应认为,在医疗体制的改革中包括经营体制的改革,不能简单地用产权改革来概括一切,产权改革只是其中一种形式,而且产权也并不意味着对资产的处置权,只是对盈利的索取权。
"靠大、靠外、靠强"
宿迁的医改提供了一个新兴的投资机会。葛志健说,"我们必须要借助外地的资本,各种形式都可以,要借助别人的技术来提升自己,要借助别人的品牌来吸引病人,来开拓我们的医疗市场!"
2003710日,宿迁市人民医院以7013万元向金陵药业股份有限公司转让70%股权。本来政府希望转让100%,但是因为卫生部的政策限制,只好转让70%。外界评价这是上市公司收购公立医院的第一例。
葛志健亲自参与收购过程。
"当时我们搞人民医院的收购的动员大会的时候,所有的职工都不来参加大会。"葛志健说,"那种场面很尴尬。"
在宿迁的医改中有"四强"之说,即:强势发动、强制规范、强制入轨、强力推动。但是在宿迁人民医院的收购中,葛志健发现必须要稳住人心——要知道一个地区的人民医院可是最具有垄断地位,也是最具有人心的地方。
"那种处理方式特别困难,很多人围着我。" 葛志健说,"退休职工指着问我,你怎么敢把人民医院拿出来卖了呢?我们怎么办?"
葛志健拿着大喇叭站在人民医院的广场上宣讲着:医院发展,大家才能好。大家要相信局党委,不会不管退休职工的。而此次收购完毕后,卫生部门一次性为退休职工交纳了3000万的养老保险。
如何最终把所有职工的工作都做通呢?葛说,他明白了改革中的一个道理——改革是发展利益而不是调整利益。
宿迁市人民医院党委书记凡金田是金陵药业股份有限公司派出的管理者之一。20041116日,凡金田告诉《经济》,金陵药业股份有限公司之所以看中宿迁市人民医院,最关键的是要拓展金陵药业旗下南京鼓楼医院的品牌,同时也是看中宿迁市人民医院在当地的品牌影响力。宿迁市人民医院的前身为教会医院,创办于1905年。
当时接受人民医院的时候,大约有8000万的欠债,但是无形资产却不能估量,"宿迁市人民医院缺的就是技术"。为了稳定,金陵药业收购后采取"三个不变":院内干部的职务、全体人员的岗位、待遇不变。并且确定了一个目标:23年内把医院办成宿迁地区的一流医院,在淮海地区有影响力的医院。
在现在的南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院,你能看到由专业设计公司设计的标识。凡金田告诉记者,这是整个鼓楼医院集团的统一标识。
中国医疗投资营运网CEO刘腾蛟称,现在一些国有的大型医疗集团采取各种方式拓展疆域,将是以后医疗投资的强有力的分羹者。这也是葛志健所讲的一种 ""医院的方式。
根据记者的了解,南京鼓楼医院集团在技术等方面已经为宿迁人民医院进行了大规模的输入。比如每周四南京鼓楼医院会派68名专家,来宿迁人民医院做手术,进行学术交流。有5个专家长期坐诊,而且还采取随机模式派专家来治理疑难病人,抢救危重病人。
从费用上来看,南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院的手术费不到南京同类手术费用的50%,在门诊大楼,各种费用明确地显示在滚动字幕上。
凡金田明确告诉《经济》,虽然他们医院依然要承担各种社会公益职能,但他也不掩饰医院的盈利性。
在业务收入上,2003年,医院已经达到7000万,预计2004年可以达到9000万。目前医院的病房使用率都在110%,而收购以前只有70%左右。凡金田说,在5年之内,他们将会将这些收入再次投入到医院的建设中。
改革后遗症
四年医改之后,2003年宿迁市的卫生总资产已经达到12.91亿元,比改制前的1999年的4.95亿元增加7.96亿元(其中民营资产7.8亿元),增长了161%,民营卫生资产占全市卫生总资产的比例由1999年的1.2%上升到2003年的60.4%。
葛志健说,这是改革强力推行的结果。不过,振荡期过去了,宿迁的医改依然需要调整期。曾经第一个在沭阳县起草医疗改革方案的沭阳县卫生局副局长倪永艳直言不讳:宿迁的医疗改革依旧在进行,特别是乡一级的医院。
倪永艳称,在沭阳县38个医院中,需要进行二次改制的还有4个,虽然比例比较小,但是还要再次改制。"宏观环境是政府给的,但是微观环境却是企业自己创造的。无法经营下去,就必须进行二次改制。"
沭阳县一位医院的领导指出了这样一种情况:当时在拍卖乡医院的时候,所有竞拍人仿佛疯了,只是不断地举牌,有很多零资产的乡医院竟然可以拍出一些天价数字。拍卖完毕后,旁边的人问获胜者究竟举牌了多少钱,获胜者竟然一脸茫然——他也不知道自己究竟举了多少。
非理性投资热带来的问题很快就暴露出来。据倪永艳介绍,在乡一级,按照规定,床位与就医人数的比例为11.5,但实际情况远远比这个比例小。很多乡医院面临的问题更加复杂,"如果不进行再次改制的调整,还会出现问题!"目前他们除了对资产贬值、增值部分进行评估以外,还对二次改制课以拍卖价格10%左右的罚款。
不过最令卫生局官员和医院管理者头痛的是职工的问题。据了解,在一些已经被买断的医院中,职工的心绪很难平静——由于身份变换,原有的利益难以得到保障,内部潜在的不安定因素很多。"这可能就是一颗定时炸弹!"一位宿迁医院管理者评价说。
葛志健称,医改是一个庞大的工程,牵涉各方面的利益,虽然我们决定放权,但是还有部门依然在抢权,社会保障、人事管理、职工利益分配还存在很多问题。即使搞卫生院的分离,上面也是不同意,认为这是损害部门利益,把可以赢利的部分分离出去了。
医改四年过去,44岁的葛志健变得越发小心翼翼了——不要出事最好。
二次改制:从民营到股份制
按照宿迁市卫生局的设想,改革是要实现"社会办医疗——医疗产业化——产业民营化——民营规范化",还出台了《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》。但是也有很多医院在实际的改制过程中一波三折,以至于许多进入的民营资本又退出,被迫实行二次改制。
2002426日以及随后7天发生的事情,在事隔2年多之后,沭阳县中医院的职工都会给来访者讲上好长一段时间。
沭阳县是江苏省宿迁市下属的一个县,这里曾经以激进的改革名扬天下。沭阳县中医院是县级综合性二级医院,前身为南京传染病医院,占地面积4.8万平方米,建筑面积2.8万平方米,职工350人,固定资产800余万元。
2002426日,300多人的沭阳县中医院发生集体罢工。
"那种场面我第一次见——所有人都站在医院的大院里!"沭阳县中医院办公室副主任章国杰回忆说,"所有人都不上班,而且将医院的门诊大楼用铁链给锁上了!""当时我们谁都不怕,大不了下岗,管不了那么多!"
这起集体罢工事件源于沭阳县中医院的改制。
2002129日,中医院被沭阳县的民营医院——仁慈医院收购,实行资产民营化运作。当时仁慈医院总共有10多个股东,中医院的净资产评估为300多万,实有资产连同无形资产总计800万元。
在中医院卖给仁慈医院之后,所有的中医院职工开始反对,"10多个人就统治我们300多人?"曾在改制后的中医院担任办公室副主任的章国杰同样感觉到一种"被奴役"的感觉。
"他们什么也不让我们干,主要的经营岗位都是由他们来控制!"章国杰说,"由于我到了退休的年龄,仁慈医院只给我400元,让我下岗,这怎么行呢?"
"没有改制前,我们是医院的主人,但是改制后,我们和仁慈医院完全成为一种雇佣关系,他们当资本家,我们就是被剥削的打工者!"现沭阳县中医院党总支副书记陈树年说。
于是更多职工开始到县政府上访,以至于政府不断出面做工作,要求仁慈医院善待中医院的职工。
随之而来的是医院的各项营业额急剧下降。
仁慈医院在购买沭阳县中医院以后,总共经营了83天。第一个月营业收入80多万,第二个月60多万,第三个月46万,而在没有改制之前,中医院的收入每个月平均都在100万左右。
这样的经营业绩对花了800万购进中医院的仁慈医院来说,显然是不能承受的。
最终激发罢工事件的导火索是在仁慈医院无法获得正常营业收入的情况之下,采取的一种自救手法:减资减员。女45岁、男50岁以上一律下岗,一次性要下岗40多个。章国杰就在这个行列之内。这无疑是火上浇油。
于是2002426日发生了集体罢工。县公安局三次出动警力,最终强行将锁在医院门诊楼上的铁链剪断。虽然铁链剪断了,但是萦绕在职工心头的"铁链"是无法剪断的——仁慈医院的职工进入门诊楼上班,但是原中医院的职工依旧在原地不动。
这次罢工一直持续了6天,一直到52日,仁慈医院再也无法经营下去了,于是只好选择撤出。
沭阳县中医院给记者的数据是中医院总共损失155万的收入。
中医院的职工称这是仁慈医院"经营不善,管理不力"造成的,而且采取减员减资"严重挫伤了职工的工作积极性,阻碍了医院的正常运作和发展"
仁慈医院被迫退出后,中医院面临的最大问题是谁收购的问题。最终沭阳县人民政府与院方协调,决定以卖给仁慈医院同样的价格——800万,将中医院再次卖给中医院的职工,让他们来搞股份合作制。
200253日,经过沭阳县人民政府的批复,在沭阳县中医院组成了有20位代表的再次改制领导小组。陈树年告诉《经济》说,当时草拟股份制改造实施细则的人就是他本人,"我花了几个晚上,拿出初稿,然后大家进行讨论。"
谈到二次改制,陈树年依然抑制不住自己的激动,"要知道,这是我们自己在办自己的事情!职工哪有不同意的道理!"几天时间之内,《实施方案》、《实施细则》、《医院章程》就被草拟出来。
《沭阳县人民政府关于沭阳县中医院产权制度改革方案的批复》(沭政复【200273号)规定:出售价款于产权交易合同签订前交纳400万元,20038月底前交纳400万元。改制后的中医院承担改制前该医院的全部债权、债务。
"当时县政府规定我们必须在一周之内交纳其中的400万产权置换金,但是我们在三天之内认购了自己的股份,就将钱交齐了!"章国杰掩饰不住自己的兴奋。
据了解,此次认购股份从2万到20万元不等,董事会成员每人20万,监事会成员每人10万,普通职工2万,主任等按照级别认购股份。2002918日、930日两次召开股东大会,选举产生了9名董事会成员、5名监事会成员,同时还成立董事会、监事会、院务委员会,产生了董事长、副董事长以及院长。
2002101日,各个机构开始正式工作。
沭阳县中医院董事长魏从明喜欢用数据来说明问题。2001年营业收入为1400多万,2003年为2300多万,2004年估计可以达到32003300多万。让董事长魏从明兴奋的是今年最高峰的月营业额竟然达到330万,"这是以前从来都没有过的!"
职工的收入也相当不错,临床主任医师已经达到每月4000多元,即使护士长也达到每月2000多月,其他人也高出档案工资50200元。
"这次改制是被逼上路的,一波三折。不过从运营来看,比较成功!"魏从明说。
"一乡两院"
鉴于医院是一个特殊的行业,宿迁医院产权改革模式的一个核心问题是,政府将如何实现在基本医疗领域的职责?
宿迁卫生局的官员给出的答案是,加大在公共卫生事业中的投入,建立"一乡两院"制。宿迁试图在全市111个乡镇建立乡镇卫生院和乡镇医院。乡镇卫生院由政府举办,主要承担预防医疗保健服务、卫生监管等公共卫生的只能,不从事一般医疗活动,其人员、业务、隶属县级卫生行政部门管理,经费列入县级财政预算;而乡镇医院则完全实现民营化,将牌子上的""""字样全部取消。
据了解,在全市的111个乡镇卫生院中,按照人口万分之一的比例,公开招聘587名人员,卫生院人员按每人每年6000元、院长8000元标准补贴;在1418个村,平均每个村招聘1名专职防保人员,按照每年1200元的标准由财政给补贴。
此前,宿迁实行的是"医卫分离",将防保所分离出去。但是在国家要求每个乡镇必须保留一所卫生院的政策下,采取换汤不换药的做法,将卫生院的牌子挂在防保所的旗下,这样形成"一乡两院"的格局。
沭阳县卫生局副局长倪永艳告诉《经济》,这是政策逼迫的,但是目前卫生院已经成为了所有人的向往之地,"那里是真正的事业单位"
倪永艳称这是"稳住一头,放活一片"。将土地使用权、资产所有权、人事管理权、经营决策权、财务审核权、利益分配权全部让给了医院。
不过,南京医科大学医政学院公共事业管理系主任陈家应认为,现在实行医防分离,有利有弊。分开来最大的好处是责权明晰,但是合起来能达到资源共享的效果,特别是面对一些大规模的接种和一些突击性的卫生任务,必须要合作才能完成。
沭阳县有的医院管理者也向记者透露,现在卫生院是"鱼龙混杂",没有真才实学的都想去卫生院,那儿可能会成为一个臃肿的"养人"机构。

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